周永坤：调解的效力有多大？

　　【背景】6月27日，最高法院发布了《进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（以下简称《意见》），要求“把调解作为处理案件的首要选择，自觉主动地运用调解方式处理矛盾纠纷”。

　　所谓“调解”，是指根据《民事诉讼法》和最高法院颁行的有关司法解释，法院在审理民事纠纷案件时，由审判人员主持，双方当事人通过自愿协商，达成协议，解决争议的活动和结案方式。

　　上述《意见》明确要求，“要把调解贯穿于立案、审判和执行的各个环节，贯穿于一审、二审、执行、再审、申诉、信访的全过程，把调解主体从承办法官延伸到合议庭所有成员、庭领导和院领导”。

　　《意见》同时提出，要“把调解、和解和协调案件范围从民事案件逐步扩展到行政案件、刑事自诉案件、轻微刑事案件、刑事附带民事案件、国家赔偿案件和执行案件，建立覆盖全部审判执行领域的立体调解机制。”

　　上世纪八九十年代，法院判决逐渐成为主导的结案方式，民事案件调解结案率日渐下降。2002年，全国一审民事案件中，以调解方式结案的比例一度降至30.32%。2008年后，中央政法领导部门开始要求改变这一局面。

　　2008年，最高人民法院明确，要“调解优先、调判结合”，此后“调解”成为法院的核心工作。此后，一些地方法院对民事案件实行全程调解。更有一些地方提出，一审民事案件的调解率要达到60%～80%乃至100%，即“零审判”。

　　目前，强调调解优先、考核案件调解率，已成为法院工作的核心要求。此次《意见》的出台会给法院处理各类案件带来什么影响？“调解优先”的结案方式，能否给当事人带来公正和正义？

　　苏州大学法学院教授周永坤认为：此次《意见》显示了最高法院以调解解决当前社会矛盾的良好愿望，但是《意见》擅自扩大调解结案的范围，却有违法治精神和法治原则，实践中会侵害公民诉权和实体权利。

　　在周永坤看来，《意见》把调解结案的范围从民事案件扩大到刑事案件、行政诉讼案件，明显违背了现行有关诉讼程序的相关法律。

　　在中国，只有《民事诉讼法》及相关司法解释中规定了调解方式。而《行政诉讼法》第50条明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”同时，现行《刑事诉讼法》并未规定刑事案可“调解”。依据“权力法定”原则，法院无权调解刑事案件。

　　在周永坤看来，涉及公权力行使的任何改变或“创新”，都必须遵守法治的原则。而以往“借由下位法违反上位法的规定来探索或创新，已经使中国法制建设付出了巨大代价，即政府和公民守法精神的缺失、法律权威的丧失。

　　目前，中国的法律法规已相对健全，更不必采取违法的方式去探索、“创新”。即使法律程序和实务的“创新”，首先也要遵守法治的原则。在周永坤看来，扩大调解的适用范围，必须先行修改《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》。

　　实际上，较之于判决方式，调解也有其局限性。其最大弱点在于，判决具有一系列正当原则和程序性规定，但调解却没有一定的程式，一切都以当事人的和解协议为指归。调解的内容，其正当性不是来源于法律规则，而是双方的认同。

　　正是因此，周永坤认为，由于社会权力和优势地位等因素的影响，调解中诉讼双方地位并不平等，公民个人可能处于弱势地位，很可能造成以强凌弱，或侵害公民的权利，而这些最终会激化社会矛盾。“从长远看，过分强调调解，会出大问题。”

　　目前，各地已经高度重视“调解结案”，《意见》进一步扩大司法调解的范围，势必对法官构成新的压力，这种压力必然会转换为对诉讼当事人的压力，最终导致强制性调解。“在目前很多地方出现‘零判决’的情势下，扩大调解的适用范围，负面效应很大。”

　　目前，一些地方法院已发生‘不同意调解就不立案’的案例。有些地方更是把调解作为法院考核的内容，给予“高调解率”者以奖励；有些地方则借助社会力量甚至行政力量介入法院调解过程，迫使当事人接受调解。

　　周永坤认为，这违背了《民事诉讼法》“调解基于自愿”的原则，容易侵犯当事人的诉权，并导致公民的实体权利受到侵犯。如果说保障当事人合法权益是司法改革的最终和最高目标，那么随意扩大调解的适用范围，并非最佳的方式。■

　　（财新记者 杜珂 采写）